El paso del tiempo, al igual que en la vida diaria, es importante en el mundo jurídico. En Derecho todo está sometido a plazos y, su transcurso sin hacer uso del derecho o de la acción, produce sus efectos legales.
Nos referiremos a la caducidad de la acción para perseguir una infracción que, en muchas ocasiones – por la Administración y por lo Tribunales – se ha confundido con la caducidad del procedimiento e incluso con la prescripción. Resumidamente:
- La caducidad de la acción: Es el plazo del que dispone la Administración para realizar actuaciones que determinen si unos hechos son constitutivos de infracción e identificar a los responsables.
- La caducidad del procedimiento: Es el plazo del que dispone la Administración desde que inicia y notifica el acuerdo de incoación hasta que notifica la resolución del procedimiento sancionador.
- La prescripción de la infracción: Es el plazo que comienza a contarse desde el día en que se hubiera cometido la infracción sin que la Administración haya incoado el procedimiento sancionador.
Nuestro caso tiene su origen en una inspección de la Agencia de Información y Control Alimentarios (AICA) sobre el cumplimiento de la obligación de tener contratos formalizados por escrito en las operaciones de compra de uva y vino, establecida por la Ley 12/2003, de 2 de agosto, más conocida como la Ley de la Cadena Alimentaria. El Servicio de Inspección la AICA levantó Acta de Inspección de fecha 14 de octubre de 2022.
Realizada la inspección, se envió al operador afectado con fecha 25 de noviembre de 2022 nuevo requerimiento de información adicional sobre las operaciones comerciales mantenidas, que recibió el 28 de noviembre de 2022, y contestó el 9 de diciembre de 2022.
Tras la contestación, la Administración incoó el expediente sancionador con fecha 3 de noviembre de 2023, por una presunta infracción de la Ley de la Cadena Alimentaria, que notificó el 6 de noviembre de 2023, finalizándose con una resolución sancionadora que imponía una multa al operador, que fue recurrida en alzada.
Entre los motivos de defensa alegamos que el transcurso del plazo de 6 meses establecido en el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agro-alimentaria, que establece “Caducará la acción para perseguir las infracciones cuando, conocida por la Administración la existencia de una infracción y finalizadas las diligencias dirigidas al esclarecimiento de los hechos, hubieran transcurrido seis meses sin que la autoridad competente hubiera ordenado incoar el oportuno procedimiento…”.
No obstante, la Administración resolvió el recurso de alzada considerando que dicho Real Decreto no se aplicaba a las infracciones tipificadas en la Ley de la Cadena Alimentaria, porque ser una ley especial, de aplicación a las relaciones comerciales entre los operadores que intervienen en la cadena alimentaria desde la producción a la distribución de productos agrícolas o alimentarios.
Interpuesto el correspondiente recurso contencioso administrativo, el Juzgado Central nº 10 de Madrid, dictó Sentencia estimatoria de fecha 3 de abril de 2025, anulando la sanción impuesta.
La Sentencia aceptaba la conclusión de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª, Sentencia 421/2015 de 17 de noviembre de 2015, en el recurso nº 29/2014) que decía: “… como quiera, que la normativa específica que regula la AICA, tanto en su aspecto orgánico y competencial, como en el procedimental, no contiene una previsión expresa sobre este plazo, no es admisible que no haya plazo alguno al efecto, resultando de aplicación el precepto invocado al ser la norma especial que regula esta concreta materia”.
Asimismo, la Sentencia reconocía el contenido de la Sentencia de 16 de Julio del 2001, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Sección 4ª, en el recurso. 450/1999) que cita: “Entiende esta Sala que, … el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de Junio, es aplicable al caso de autos por formar parte del bloque de la normativa que esta norma reglamentaria establece en materia de caducidad para garantizar la corrección y la debida diligencia en el procedimiento sancionador. Pues debemos considerar que esta solución es la más acorde con la doctrina jurisprudencial antes citada, que declaró aplicable el mencionado Real Decreto en materia de vinos, precisamente para otorgar en dicha materia las mismas garantías que en los demás casos en que se impute una infracción referida a productos agroalimentarios”.
La Ley de la Cadena Alimentaria, que tipificaba las infracciones imputadas en nuestro caso, no regula el instituto de la caducidad de la acción, ni fija plazo para ello. Y tal laguna ha de solventarse con las menciones del RD 1945/1983, ya que este vacío ha de cubrirse con lo establecido en el citado artículo 18.2, para garantizar la integridad y homogeneidad de los procedimientos sancionadores agroalimentarios.
Así lo reconoce la Sentencia nº 676/2023 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 29 de noviembre de 2023, en el recurso nº 1360/2022, añadiendo, además que:
“… no es admisible la inaplicabilidad del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, … sobre la base del principio de especialidad, por venir tipificadas las infracciones imputadas (retraso en el pago de venta de productos agroalimentarios) en una normativa propia, cual es la Ley 12/2003; puesto que, el artículo 1.2 de dicho RD 1945/1983, establece que estarán dentro de su ámbito de aplicación quienes realicen su producción, importación, exportación, manipulación, almacenamiento, depósito, distribución, suministro, preparación venta o prestación quedarán sujetos a los requisitos, condiciones, obligaciones y prohibiciones determinados en dicha normativa, a lo establecido en este Real Decreto y, con carácter general, a la obligación de evitar cualquier forma de fraude, contaminación, alteración, adulteración, abuso o negligencia que perjudique o ponga en riesgo la salud pública, la protección del consumidor o los intereses generales, económicos o sociales de la comunidad».
En nuestro caso, la recurrente es un operador que participa en el proceso de distribución de productos agroalimentarios, y el objetivo del citado Real Decreto 1945/1983 es, entre otros, reprimir los abusos y proteger los intereses generales, económicos y sociales de la comunidad (entre los que está que los productores reciban el pago de sus productos, en un plazo breve y razonable). Y por ello, resulta de aplicación el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983 que regula caducidad de la acción, en ausencia de una previsión concreta en la Ley de la Cadena Alimentaria.
El Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 10 de Madrid, anula en consecuencia la sanción a nuestro cliente porque el plazo de seis meses se superó tanto si partimos del momento en que finaliza el plazo para aportar los documentos requeridos, como si lo hacemos desde el momento en que la AICA conoce el hecho constitutivo de la infracción recogido en el Acta de Inspección.
En fin, el transcurso del tiempo y los plazos importan, y el de la caducidad de la acción del artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983 resulta de aplicación a las infracciones tipificadas en la Ley de la Cadena Alimentaria, siendo deseable que – sin rubor – sea aplicado por la AICA en los expedientes que incoe.
El caso fue dirigido por Javier Pérez Itarte, socio director del Área Jurídica de Despachos BK, y Francisco Javier García Díaz, abogado del Área de Derecho Administrativo. Ambos de nuestro despacho jurídico en Logroño