El pasado mes de mayo de 2021 el Congreso de los Diputados aprobó el Proyecto de Ley de Medidas de Prevención y Lucha contra el Fraude Fiscal y, de entre las novedades introducidas una destaca por encima del resto. En concreto, nos referimos a la reforma que se pretende realizar en la Ley General Tributaria (LGT) y en la Ley de Jurisdicción Contencioso – Administrativa (LJCA) para la entrada y registro en el domicilio de los obligados tributarios.
Si bien, antes de entrar a analizar las modificaciones aprobadas, hemos de recordar de forma sucinta que, a pesar de que el domicilio se encuentra constitucionalmente protegido por el artículo 18.2 CE y, por consiguiente, han de concurrir situaciones muy concretas y excepcionales para permitir la entrada y registro del mismo, en la práctica, este derecho fundamental ha sido un inevitable generador de conflictos, puesto que nuestro ordenamiento jurídico, no contiene una sola norma que defina el concepto de domicilio constitucionalmente protegido y, por ende, se ha tenido que acudir a la interpretación jurisprudencial del mismo para su desarrollo, con todos los problemas que tal situación comporta.
Dicho lo anterior, en lo que respecta al ámbito tributario, hasta ahora, la Administración Tributaria, de acuerdo con los preceptos 113 y 142.2 de la LGT, únicamente podía entrar y registrar el domicilio siempre que se cumplieran dos requisitos:
– Por un lado, que el contribuyente en cuestión estuviera siendo sometido a actuaciones de comprobación e investigación fiscal.
– Por otro lado, que la entrada y registro fuese consentida por el propio obligado tributario o se obtuviera una resolución judicial que autorizase la entrada.
Sin embargo y pese a la claridad de las exigencias normativas, la AEAT ha actuado en reiteradas ocasiones de forma cuanto menos reprochable. Por ello, son numerosos los pronunciamientos tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo acerca de la necesidad de dotar de una mayor seguridad jurídica a una de las piedras angulares de protección del contribuyente frente a las facultades de la Administración Tributaria.
Pues bien, dada la controversia suscitada, el legislador ha pretendido dar una nueva redacción a los citados artículos 113 y 142.2 de la LGT introduciendo tres importantes novedades.
1. Acto administrativo previo a la solicitud de la autorización judicial
En cuanto a la primera de las mismas, se alude a la necesidad de que la Administración Tributaria lleve a cabo un acto administrativo previo a la solicitud de la autorización judicial.
En concreto, se va a exigir la elaboración de un acuerdo administrativo de entrada en el domicilio elaborado por la AEAT donde ha de constar exclusivamente la identificación del obligado tributario y los conceptos y periodos que van a ser objeto de comprobación para que, posteriormente, se aporten al órgano judicial correspondiente.
Sin duda, este paso previo a la solicitud de autorización judicial sorprende sobremanera por su innecesaridad, pues resulta evidente que para poder resolver cualquier solicitud de autorización judicial el juez competente debe conocer todos estos datos con carácter previo a su concesión. Es por ello que, no resulta descabellado pensar que la intención del legislador pasa por permitir que siempre que la Administración Tributaria cumpla con este requisito previo, ésta logre obtener la tan ansiada autorización judicial.
2. Solicitud administrativa de entrada domiciliaria
En segundo lugar, se exigirá presentar una solicitud administrativa de entrada domiciliaria dirigida al órgano judicial competente que deberá estar debidamente justificada y motivada la finalidad, necesidad y proporcionalidad de dicha entrada.
Respecto a esta exigencia legal, lo primero que debemos cuestionar es el hecho de que solo se mencione la entrada domiciliaria sin hacer alusión también al registro de ese lugar constitucionalmente protegido. En ese sentido, la AEAT podrá entrar en un domicilio, pero ¿podrá registrarlo? Del tenor literal del precepto resulta evidente que no, pues en otro caso se hubiera incluido, sin embargo, dudamos que así sea en la práctica.
Por otro lado, en lo que respecta a la idoneidad de la medida a adoptar, cabe decir que la solicitud de la autorización judicial, en la mayoría de ocasiones (por no decir en todas) se realiza inaudita parte, de forma que el juez únicamente conocerá la versión y argumentos de una de las partes, adoptándose, por tanto, una decisión inevitablemente sugestionada.
Así, dado que el contribuyente no va a poder contradecir la motivación de la Administración, no estaría de más que se exigiera, junto con la justificación de la necesidad de entrada en el domicilio, la aportación de los documentos que justifiquen los indicios del presunto ilícito y las circunstancias que hacen necesaria y proporcional la obtención de la autorización para que así la intervención judicial proteja de verdad el derecho fundamental afectado.
3. La solicitud administrativa y la autorización judicial podrán dictarse incluso con carácter previo al inicio formal del correspondiente procedimiento
Por último, la tercera novedad y quizás la más controvertida, es la relativa a la posibilidad de que, tanto la solicitud administrativa, como la autorización judicial, puedan dictarse incluso con carácter previo al inicio formal del correspondiente procedimiento. Esta variación, con toda seguridad, pretende contraponer lo manifestado por el Tribunal Supremo en su reciente pronunciamiento, STS. 3023/2020, de 1 de octubre (Rec. Núm. 2966/2019), en el que señala lo siguiente:
“La autorización de entrada debe estar conectada con la existencia de un procedimiento inspector ya abierto y cuyo inicio se haya notificado al inspeccionado, con indicación de los impuestos y periodos a que afectan las pesquisas, por derivar tal exigencia de los artículos 113 y 142 LGT. Sin la existencia de ese acto previo, que deberá acompañarse a la solicitud, el juez no podrá adoptar medida alguna en relación con la entrada en el domicilio constitucionalmente protegido a efectos de práctica de pesquisas tributarias, por falta de competencia”.
Pues bien, queda patente la poca importancia que el legislador da a los pronunciamientos de los tribunales, puesto que, con la nueva redacción de la LGT, aun no existiendo procedimiento tributario iniciado formal y correctamente con la notificación al obligado tributario, la Administración podrá acudir al juez para solicitar que autorice con garantías la entrada domiciliaria al órgano inspector.
En definitiva, resulta palmaria la falta de calidad que se aprecia en la reforma tributaria, la cual, a buen seguro, generará imprecisión y falta de claridad en su posterior conocimiento y aplicación. Y lo que es más preocupante, da la sensación de estarse legislando de forma unilateral a favor de la Administración contraviniendo incluso los derechos más elementales de toda persona.
Así lo defiende también la AEDAF, al considerar que la reforma solo satisface los deseos de la propia Administración, en la medida en que le permite acudir al juez para obtener su autorización antes de incluso iniciado el procedimiento inspector.
Por lo tanto, pese a haber tenido la inmejorable oportunidad de, por fin, regular el desarrollo de un derecho fundamental tan discutido como es la inviolabilidad del domicilio en el ámbito tributario, la reforma ni desarrolla el derecho, ni genera seguridad jurídica, ni mucho menos logrará poner fin al aumento de litigios relacionados con la entrada y registro del domicilio de los obligados tributarios.
Saúl Iglesias Fernandes